（作者：陈潜） 市场经济是一种契约经济，是一种建立在诚信基础上的信用经济。从世界各国的情况看，比较成熟的市场经济都是建立在一个较为完善的社会信用体系基础上的。而构成这一完整体系的重要内容不仅包括科学的运行机制，另外尤为关键的是一套完善的监管体系。我国的征信行业起步较晚，征信企业从无到有，虽然形成了一定的规模，但和我国市场经济的快速发展仍然存在较大差距，和个人淡薄的信用意识以及大量企业失信行为的现象不相配套，这种情况和我国尚未建立起一整套内容全面、奖惩结合的征信监管体系不无关系。因此，尽快建立起既适应我国国情又与国际先进经验接轨的征信活动法律监管体系，正是本章所要探讨的问题。
由于政体不同，国情各异，各国征信行业的发展规模也大不相同，在不同国家形成了几种不同的征信监管模式：
一、征信监管模式及监管机构
（一）国外征信监管模式及主要监管机构
合理规范的征信监管模式不仅有利于征信行业的健康、规范发展，而且对树立全社会信用意识，完善我国的市场经济体制，建立公平公正的市场经济秩序起着巨大的推动作用。西方发达国家在“社会诚信体系”建设方面已有许多成功的经验，综观国际社会，目前国际上主要存在以下几种征信监管模式：
1、美国式
以征信公司开展商业运作形成的征信管理体系。美国的企业、个人征信公司等从事征信业务的都是以市场化运作为主的，无论从事哪种征信业务的征信机构均属私营，政府不作投资或者组织；政府也不对征信服务行业实施任何准营许可，而交由市场机制去决定和规制。市场的启动和认可是完全依靠市场经济的法则和运作机制，靠行业的自我管理而成长壮大的。在这种运作模式中，利益导向是核心。而政府则是通过立法的形式来规范征信活动各方的行为，告诉人们什么可以做，什么不可以做，什么必须做，从而明确了各方的权利义务，使征信活动的各方参与者均能按照这样的游戏规则，遵循市场规律的基本原则，自由的开展竞争。如美国在个人信用征信领域，不仅有完善的个人资信档案登记机制、规范的个人评估机制、严密而灵敏的个人信用风险预警、管理及转嫁系统，而且有完善的法律体系，将信用产品加工、生产、销售、使用的全过程纳入法律范畴。在消费信贷方面有4部重要的法律：即《信贷机会均等法》、《诚实借贷法》、《公平信贷报告法》、《社会再投法》；授信方面有《诚实贷款法》、《信用卡发行法》、《公正贷款记录法》、《公正贷款记账法》等法律，此外还有《破产法》。美国的信用体系建立100多年来，已成为一个金字塔式的完整体系，金字塔的基石是政府立法，向上依次为行业协会、征信机构和信用消费者。征信国家信用管理体系的重要组成部分，是明确政府管理部门的职能和建立失信惩戒机制。美国政府对信用管理法案的主要监督和执法机构分两类：一类是银行系统的机构，包括财政部货币监理办公室、联邦储备系统和联邦储蓄保险公司；一类是非银行系统的机构，包括联邦贸易委员会、国家信用联盟办公室和储蓄监督局。这些政府管理部门对信用管理主要有六项功能：（1）根据法律对不讲信用的责任人进行适量惩处；（2）教育全民在对失信责任人的惩罚期内，不要对其进行任何形式的授信；（3）在法定期限内，政府工商注册部门不允许有严重违约记录的企业法人和主要责任人注册新企业；（4）允许信用服务公司在法定的期限内，长期保存并传播失信人的原始不良信用记录；（5）对有违规行为的信用服务公司进行监督和处罚；（6）制定执行法案的具体规则。由此可见，监管部门不直接对征信机构的设立、业务范围等进行监管，而只是作为资信评级结果的使用者之一，根据其表现，做出认可某些资信评级机构的评级结果的规定，资信评级机构的生存和发展主要由市场决定。
2、欧洲式
以中央银行建立的中央信贷登记为特征的征信管理体系。这种模式以欧洲为代表，和美国相同，欧洲等经济发达地区，也是典型的“市场驱动型”发展模式，政府仅负责提供立法支持和监管征信管理体系的运转，征信机构的生死存亡，取决于其在多大程度上满足投资者的需求。由于中央银行信贷登记系统掌握的信息包括企业和个人的信贷信息，这些信用信息成为了征信机构进行企业、个人信用分析、评价的主要信息，因此，这些国家的征信监管活动中，中央银行扮演着重要的角色。
3、以政府力量为主导建立的征信管理体系。一些发展中国家特别是大多数的非征信国家就属于这种“政府驱动型”的发展模式，这一模式的实质表现是政府不仅是征信市场的监管者，而且是促进该国征信行业发展的直接推动力。它的主要特征是政府监管部门对资信评级机构和评级业务的推动及有效监管是评级业务发展的主要动力之一。在该模式下，国家一般会对评级机构的市场准入、资格认定以及评级业务范围的核准等做出明确规定，而且有的国家的监管机构（主要是中央银行）还直接参与发起设立评级机构。但这种模式存在着一个较为突出的缺陷，这些国家的征信机构的生命往往系在政府机构的“腰带”上。这样做会带来一些副作用：一是可能增加经济活动的成本，二是可能造成不同金融工具之间的不平等竞争。从亚洲各国的实践来看，政府驱动的发展模式效果并不理想，印尼、印度、马来西亚等都曾成立过由政府部门牵头的信用评级公司。
（二）国外征信监管的主要表现形式——立法情况
虽然各国根据各自国情，形成了不同的征信管理模式，但无论哪一种监管模式都是由监管主体、监管对象、监管内容和监管措施构成的，而体现这些内容的主要形式就是立法。如美国，在20世纪60－80年代，在信用管理立法方面集中制定了《公平信用报告法》（规定消费者个人对资信报告的权利并规范了资信调查机构对信用报告的传播）、《平等信用机会法》（不得因种族、宗教信仰、年龄、性别等因素作出歧视性授信决定）、《公平债务催收作业法》（规范追账机构对非工商企业的自然债务人的追账实践），《诚实租借法》（一切信用交易条款都必须向消费者公开，使其充分了解内容和效果，并可与其它信用条款比较）、《公平结账法》（保护消费者，反对信用卡公司和其它任何开放终端信用交易的授信方在事前提供给消费者以不精确的解释和不公平的信用条款）和与银行有关的《信用卡发行法》（禁止信用卡机构不经本人许可即发卡以及规定了信用卡盗失所产生损失的最多负担即50美元）、《电子资金转账法》（对通过电子转账的收据、通知、定期对账、公开信息等的要求，给受款人进行安全保障，并包括惩罚条例）等法律。这些规定对稳定美国经济，保护消费者隐私权，规范信用交易秩序，明确惩罚机制和解决一些特殊的社会问题，起到了积极的作用。而除法律外，美国政府还出台了一些信用管理规则，如统一消费者信用准则（UCCC）和统一商业准则（UCC）。在其它国家如德国、英国也非常注重信用管理相关的立法。其中德国的《通用商业总则》、《个人数据保护法》，欧盟的《欧盟数据保护纲领》以及英国的《消费信贷法》较为著名。日本则出台了《分期付款销售法》。
（三）我国信用监管模式探讨
了解国外征信监管模式，分析其利弊，结合我国的实际，就能从中探索出一套适合中国国情的科学的征信监管模式。
征信国家一般都建立了比较完善健全的信用管理体系，这一体系包括国家关于信用方面的立法、执法；政府对征信行业的监督管理；行业自律等方面。而目前我国在这方面仍然存在严重的不足，并未建立起健全的征信管理体系，缺乏有效的失信、违规行为监督惩罚机制。我国尚处于信用制度建立的初级阶段，各个方面还是不太规范，存在的主要问题：
一是市场化运作模式已初露端倪但运作存在不规范现象。拿企业征信来说，我国已初步形成了不同类型的征信公司按照商业化原则在市场上开展竞争的格局，目前已有中国诚信证券评估有限公司、大公国际资信评估有限责任公司、联合资信评估有限公司、上海远东资信评估公司、华夏信用管理公司、新华信公司等知名征信机构。然而与之相配套的监管体制相对落后，缺乏对征信机构、征信活动有效的管理。出现了一些征信机构采取低价格、高回扣、高评级的手段抢夺市场，使评级结果成为一种可以买卖的商品的不规范的情况；
二是未形成有效的行政管理机制。多头管理现象仍然存在，管理要求不一，给企业增加了不必要的管理负担。同时，各部门未形成合力，又缺少对整个行业行使统一管理的行政管理部门。
三是行业自律尚未形成。从事征信行业的队伍总体素质和水平偏低，缺乏对从业人员必要的管理，以及行使行业标准制定、行业国际交流的职能机构。
因此，我们认为，就目前而言，从发展信用征信行业的迫切性和当前征信业发展的无序性考虑，在今后一段时间内，在理顺政府管理体系的基础上，我国的征信管理仍将以政府监管为主。在经过若干年的努力，随着我国信用管理体系的日渐完善，将逐步从政府监管向行业自律转变。
二、各监管主体的职能划分
（一）政府职能部门。征信管理涉及的政府部门主要包括中国人民银行、证监会、保监会、国家计委、国家经贸委等，管理体系处于分割状态。顺应WTO，政府主要是通过立法制定游戏规则，而不是规定各种审批、设置各种障碍，营造信用社会的大环境。发挥好各级政府在信用建设中的主导作用，有效的信用管理体系的建立，不能纯粹依靠市场来推动，而需要政府从制度上、管理上、财政上给予指导和帮助。我国信用建设的重点是企业和个人信用管理体系，特别是个人信用管理体系是整个信用管理体系的基础。而在市场经济中企业和个人是数量最为庞大的两类经济主体，个体情况复杂，征信难度大。在这种情况下，尤其需要政府出面，通过行政和立法手段来强制推行，使信用认证规范化、法制化、公开化、透明化、社会化。
根据企业和个人征信业的不同特点及国际的实践经验，我们认为对个人征信业的管理要比对企业征信业的管理的要求更加严格。政府在市场经济的大背景下要学会转变政府职能，要学会通过制度的建立为企业营造公平、公正的发展环境。社会信用体系建设中重要的一个环节是建立惩罚机制，从欧美等征信国家的实践看，通过立法设置惩罚机制，有效杜绝大多数商业欺诈和失信行为，保护个人和企业的合法权益，创造良好的社会环境，这才是应该由政府所为。对与征信活动相关的注册会计师、审计师和律师等专业服务领域的人员也必须加强监督管理。我国近年来的立法工作取得了长足的进步，1993年出台了《企业财务通则》和《企业会计准则》、1994年实施了《公司法》，1995年施行了《商业银行法》、《担保法》和《仲裁法》，1999年统一，并出台了《合同法》，我国社会主义市场经济体制的法律体系初步形成，使市场经济由无序竞争走向有序竞争有了可能，为信用行为的记录和失信行为的惩戒提供了一个基本的法律规范。上海于2000年率先出台了《上海市个人信用联合征信试点办法》，并于2001年根据试点情况对办法进行了进一步的修改，2001年底深圳也出台《深圳个人信用征信及评级业务管理办法》，2001年“两会”之后，国家经贸委会同国家工商总局、公安部、国家质监总局、中国人民银行、国家税务总局、中国证监会等十部委联合下发了《关于加强中小企业信用管理若干意见的通知》，今年8月北京发布了《北京市行政机关归集和公布企业信用信息管理办法》，提出了依法披露、合法征集、信用服务、失信惩戒、信用管理等推动以中小企业为主体的社会信用体系建设的一系列设想和指导意见。在政府立法规范信用征信领域作了一些探索，但这和征信行业发展的整体需求相比是远远不够的。在征信服务行业的准入管理、从业人员的职业资格管理、执业技术准则、行业标准等方面迄今为止并没有出台较全面的管理规范。
（二）中央银行。金融是现代经济的核心，信用是金融业的生命。维护金融信用，确保金融秩序的稳定也是中央银行的重要职责之一，人民银行早已经建立了比较完整的个人、企业信贷咨询系统和规范的资信评估系统，而且受中央银行监管的各商业银行也建立了比较完整的企业和个人的信贷信用信息资料，在所有信用信息资料中，企业和个人的信贷信息资料又是最重要的信用信息，银行在我国的信用征信体系中起着贯穿始终的独特作用。它既是企业和个人信用信息的主要掌握者，同时也是征信机构征信产品的主要使用者。可以说，人民银行在社会信用建设方面不仅积累了丰富的经验，在整个信用体系的建设过程中，人民银行最主要的工作是，根据《人民银行法》有关规定承担着金融监管的职能，在征信监管体系中更多的是担负促进银行信息的合法公开，规范银行授信行为的职能。同时也可以充分发挥央行的特殊作用，依靠中央银行的业务指导，协调各商业银行在社会信用建设上互相配合，充分发挥银行在社会信用体系建设中的重要作用。
（三）行业组织等其他民间机构。从国际社会看，在征信国家均成立了行业协会，如美国的信用管理协会和信用报告协会等，这些行业协会在整个国家信用体系的建设过程中起到了极大的作用。而我国目前的情况是，个人征信业受发展情况等制约，至今没有行业协会。企业征信业虽然1997年4月召开的华东区资信评估机构第六次会议后，成立了华东资信评估联席会；1998年3月改名为中华资信评估联席会，联席会虽拥有20多家会员，但无论规模、影响都较小，尚不能起到行业协会的作用。由此可见，我国的征信行业自律机制并未形成，因此行业内缺乏自律机制。随着征信市场的完善，行业协会的作用将日益显现，在促进从业人员教育培训、业内交流、行业标准制定、行业自律、维护行业利益等方面将发挥重要的作用。
三、信用监管的主要内容
在明确了各监管部门工作职责的基础上，既而需要进一步确定监管的主要内容，搞清这些监管部门对什么样的行为需要采取措施进行监管。从行为本身划分，监管内容主要可以分为以下几种：
（一）对信用信息采集者违规行为的监管
信用信息采集者也就是从事征信活动的个人或企业征信机构，由于这些机构正是贯穿整个信用征信活动始终的关键，因此，它成为了最重要的监管对象。根据征信的活动环节看，征信机构的违规行为可以归纳为以下几点：
1、违规采集行为。由于征信机构采集信用信息时往往会涉及到个人隐私信息或者企业商业秘密，因此对信息的采集各国通常对其有较严格的规定，如美国规定，采集个人信用信息，必须征得当事人的同意。所以，我们认为，作为非征信国家的中国，在发展初期一方面要鼓励其发展，另一方面也要加强引导和管理。从保护个人和企业的合法权益角度出发，也应参照发达国家的做法，采集信息以得到个人或企业同意为基本原则。由此产生的为经个人或企业认可违规采集信用信息的行为就将受到有关部门的处罚。
2、违规使用行为。征信机构是特殊的市场主体，其从事的信用调查、信用评价、信用咨询等经营活动也是特殊的信用行为。[5]所以，应按照国家的特殊规定和商务合约依法提供信用服务。因为个人和企业授权将自身的信用信息提供给征信机构的本意是允许征信机构运用这些信息开展资信活动，也即征信机构只享有在资信活动过程中使用这些授权信息的权利，征信机构采集得来的信用信息的使用范围应当仅限于出具信用调查报告、开展信用评级、信用评分等与资信活动有关的活动。若超越这一范围使用信用信息也将被视为违规行为。
3、内部管理不善。征信机构手中掌握着大量的信用信息，除了外界的监管之外，对征信机构内部管理制度也需要提出严格的要求，如建立数据库管理制度、保密制度、纠错机制、争议处理机制等。对规章制度的执行情况，有关部门也应当承担起监督职责，对违反上述制度的行为，有关部门也应当予以相应的处罚。
（二）信用信息提供者违规行为的监管
信用信息提供者主要包括：一类是通过行使公共职能过程而积累了大量公共信息的行政府机关、公用事业单位、司法机关等单位和部门；另一类则是在商业活动中掌握了个人或企业信用记录的单位（如：商业银行、通信企业、信托公司等）或个人。政府机关等公共信息掌握者是社会的公共管理者，所以，必须强制要求这些部门依法公开披露所掌握的信用记录；而市场主体（个人和企业等）是市场交易的当事人，应按照自愿签订的合约依法进行信用记录的披露。
对信用信息提供者的监管主要分为两方面：一是对应当公开而拒不公开行为的监管。这是建立在监管部门已通过某种形式明确信息公开的部门、单位、企业、明确公开的内容和范围、明确需要保密的内容和范围、明确数据公开的时限、明确有义务公开数据而采取多种方式拒绝公开者应承担的法律责任的基础上。二是对其违法、违规提供信息（如商业银行违反《商业银行法》有关存款信息保密的规定，非法向征信机构提供客户存款信息，未经当事人同意擅自向征信机构提供信用信息）或者提供信息不真实（如故意捏造企业或个人失信信息）等侵害个人和企业合法利益行为的监管。公开信用信息的部门、单位、企业和个人，要对其公开的数据真实性负责；对提供虚假信息者要承担一定的法律责任。如美国的《信贷诚实法》规定如果授信人没有按照信贷诚实法披露信息或者披露信息不正确，他将为由此所产生的实质性损失承担法律责任。
（三）对征信产品使用者违规行为的监管
在对征信机构使用信用信息的行为作出限制性规定的同时，对与其相对应的征信产品使用者的行为也要作出相应的规范。各国政府通常对有权从征信机构获得征信产品的主体提出一定的要求，如规定必须经过被征信者的授权，或者与被征信者发生信贷关系等。而为了加强监管，对违反规定者也设定了惩罚措施。如美国法律规定，凡以欺骗手段取得他人个人资信调查报告的，将被处以1年以下徒刑，同时可处以5000美元罚款。
四、信用监管的主要措施
（一）根据监管主体不同大致可以分为以下几种：
1、行政处罚。行使这类监管措施的主体是政府部门。如中国人民银行、证监会、保监会、国家经贸委等，这些政府部门对征信机构均享有或多或少的监管职责，继而也拥有不同形式，不同力度的处罚措施。这些措施主要是警告、罚款、停业整顿、吊销其资质等。
2、行业处分。随着政府逐渐退出监管，将越来越体现行业监管的作用，由行业协会等自律组织通过章程等方式约束征信机构的行为，保护公众和企业的权益。行业自律的形成，行业处罚的作用将显现其越来越重要的地位。对于违反法律规定或者违反行业规范的征信机构，行业组织可以通过通报批评、取消其会员资格等措施，使这类企业受到行业的共同惩罚，直至被排斥于行业之外。
3、刑事责任。征信法律关系的各方主体在开展征信活动过程中，若发生了违反国家刑法规定的行为，自然也要受到刑罚制裁，承担相应责任。
4、舆论制裁。随着全社会对个人或企业自身资信状况的日益重视，通过舆论媒体的宣传等公告的方式，将某些征信活动过程本身产生的一些失信违规行为，如提供不真实信息的消费者、企业，予以曝光，其实是最好的惩罚措施，这有助于企业和个人树立起一处失信，处处难行的信用意识。
（二）根据处罚对象不同大致可以分为以下几种：
1、对法人的处罚措施：警告、罚款、停业整顿、取消会员资格、吊销证照、刑事责任等
2、对个人的处罚措施：警告、通报批评、罚款、吊销其从业资格、刑事责任等
（四）日常监管
对征信机构等征信法律关系主体一旦发生违法违规行为，应当加以处罚，这属于消极的事后监管。但从培育市场规范有序发展的角度看，积极的日常监管也是至关重要的。作为政府职能部门以及行业协会等监管主体，可以通过：
1、定期听取征信机构的汇报；
2、不定期的对征信机构的经营行为进行检查；
3、规定职业资格，组织专业培训活动，提高从业人员素质等不同的方式，尽量减少违规行为发生的频率，从而构筑法制化、规范化的征信市场。
——《信用中国网》
