 |
中美信用制度建设的比较和建议 |
|
中美信用制度建设的比较和建议
|
| |
| |
一、中国与美国信用体系的比较
中国处于计划经济向市场经济转型时期，从政府到民间，都存在改变传统思维方式和行为方式的痛苦过程。这一过程中出现的信用缺失，成了严重阻碍市场经济发展的“瓶颈”，不仅造成经济关系扭曲，社会交易成本增加，而且败坏社会风气，直接影响了市场经济的正常运行。加快建立符合市场经济要求的现代信用体系，已经成了中国经济健康发展的必要前提。中国与美国现代信用制度比较，目前有四方面不同之处。
1.对信用概念内涵的理解不同
在美国，信用是作为商品在市场上大量生产、大量销售的，把与信用有关的信息加工成信用产品，卖给需求者，使正面信用积累成为扩大信用交易的动力，负面信息传播我为约束失信人的震慑力，从而形成市场经济运行机制的重要组成部分，也使人们的信用理念发生着历史性演化。
一是借贷理念发生了根本变化。在莎士比亚的戏剧中，波洛尼厄斯（polonius）建议他的儿子说：“不要做借款人也不要做贷款者，贷款者常常收不回钱又失去了朋友；而借款会使人失去节俭的美德。”莎士比亚所描述的时代在美国早已荡然无存。借款人或借债人将自己视为有足够聪明、足够技巧运用财务杠杆工具的人，运用财务杠杆是值得骄傲的事情。
二是消费理念发生了根本变化。美国1969年消费信用交易额达1100亿美元，是25年前的20倍，是当年个人所得的16%。而到目前，消费信贷已成了美国人的基本消费方式，据统计，美国已经连续几年出现居民零储蓄现象，消费需求成了拉动美国经济的决定性力量。
三是信用风险的理念发生了根本变化。传统上，贷方总是将信用风险当作一种成本，一种需要防范的风险，而且往往为此放弃信用交易。然而今天，信用及其风险可以重新出售。他们把信用风险视为可以打包（Packaed）并买卖的有价值的商品。信用评级公司、金融担保机构及许多相关专业公司都成了信用链条上的关键环节。目前美国银行总的贷款违约率在1.5%左右，杠杆贷款和投机债券违约率低于2%。
四是破产的理念发生了根本变化。过去破产被作为一件令人耻辱的事情，它意味着事业的终止。然而观在美国人普遍认为，破产是一种合理的战略选择，甚至许多公司利用美国《公司法》第11章规定，将破产作为一种融资谋求发展、摆脱沉重合约债务的途径，或者作为避免向供应商、雇员支付的手段。而且个人如果申请破产，7至10年便可以恢复信用。
与美国社会对信用的理解相比，我国很多人对信用的理解仍停留在传统的道德范畴上，认为信用是信用文化，只能靠思想教育工作形成，信用是衡量一个人个人品德的道德标准。虽然我国自古以来就有商品交易中的信用销售，如“赊”和“欠”，虽然改革开放20多年人们的价值观和行为方式有了很大变化，但由于我国处于市场经济转轨时期或市场经济体制初建时期，人们的借贷理念、消费理念、信用风险理念、破产理念等与信用制度关联度极强的理念，还带有明显的计划经济色彩。消费信贷还没有成为人们普遍行为，借钱消费还未被广泛接受，我国的储蓄率一直保持在37%—42%之间，消费需求对GDP的贡献率比美国低20多个百分点，对国民经济的拉动作用还远远不够。而且人们为了防范市场风险，习惯于现金交易，信用交易的规模还很小。
2.信息公开的方式和程度不同
信息和数据是生产制造信用产品的原材料，现代信用制度最基本的要求是征信数据的开放，特别是政府行政信息的公开，否则就没有生产信用产品的信息源。美国国会“减少并保护政府秘密委员会”认为，只有减少了政府秘密的数量，才能有效保护真正的政府秘密。美国信息公开有三个鲜明特点：
一是立法保证信息公开。美国的《信息自由法》、《联邦咨询委员会法》、《阳光下的联邦政府法》、《美国国家安全法》、《隐私权法》、《统一商业秘密法》、《公平信用报告法》、《就接触秘密信息而进行背景调查的调查标准》等大量法律，在保证与信用信息有关的信息披露公开、透明的同时，重点在法律上界定好三个关系：即划清信息公开和保护国家秘密的关系，划清信息公开和保护企业商业秘密的关系，划清信息公开和保护消费者个人隐私权的关系。信用服务企业在法律规定的框架下，可以合法地获得大量信用信息，并把它制作战信用产品。
二是有偿开放政府基础数据，公平地支持数据库增值服务。政府的政务信息是信用服务公司建立和发展商用数据库的重要信息来源。对于不向整个社会公开的某些基础数据，提供给信用服务公司时政府要收取一定费用，信用服务公司则就此建立其他行业无法比拟的商业数据库。对数据库的处理，既通过筛选、加工生产信用产品使信息增值，是信用服务公司的核心竞争力。美国向信用服务公司提供的政府信息主要有：工商注册、税收、统计、法院、商务活动、FDA提供的药品与食品等方面的数据资料。
在美国，除了政务信息外，公用事业、行业组织、企业和消费者个人信息对信用服务公司都是开放的，只要不违背法律，都可以收集使用。信息的公开、透明和迅捷，是支撑信用服务这个现代服务行业生存和发展的基础。
与美国相比，我国存在三方面的差距。一是征信数据的开放和使用都缺乏法律上的明确界定。特别是对政务公开信息和国家秘密如何界定，对企业公开信息和商业秘密如何界定，对消费者公开信息和个人隐私如何界定，都没有法律规定，征信数据的收集和应用十分困难。二是政府政务信息没有得到有效利用。与信用有关的大量信息目前分散在不同的政府部门，如工商、税务、外贸、海关、交通、银行，证券、保险、公安、法院、质检、药监、环保等方面的信息和数据，目前90%以上集中在政府，政府部门之间的信息和数据既不流动也不公开，大量有价值的信息资源被闲置和浪费，三是企业和消费者的信息公开尚未开始。多数企业不能向社会开放运营的原始数据，向工商、税务提供的虚假信息也比比皆是，一个企业2套账、3套账、4套账司空见惯。消费者信用信息目前基本上还是禁区，我国还未建立个人财产申报制度，个人及家庭的收入状况不透明，缺乏对消费者进行信用记录的基础数据。要建立符合市场经济要求的现代信用制度，作为我国来说，当年之急是如何实行信息公开。
3.信用服务企业的市场发育程度不同
美国信用服企业都经历了充分的市场竞争过程，可以说，目前美国信用服务业保留下来的企业，都是市场成熟度很强的企业，是市场竞争力很强的企业，是超大型的企业。这些企业一是具有鲜明的独立性、中立性和公正性。这是信用服务企业最主要的无形资产。这些企业不隶属于任何政府、社会团体和企业财团，更不能与被评级者发生经济关系。在企业内部，也设立了“防火墙”，对某企业评级的分析师不能向任何人泄露评级秘密，包括自己的上司和公司总裁。二是有很高的市场认知度，有细分的、稳定的客户群。除了消费者信用局，穆迪、标准普尔、菲奇、邓白氏公司的客户都已经扩张到整个世界。穆迪等三家公司只做国家、银行、基金、大型上市企业等方面的信用评级，邓白氏公司只做企业资信调查评级，全联等公司只做消费者信用评级，市场划分得十分明确。三是有很强信用产品制造能力，并不断进行信用产品创新。邓白氏公司在全球设立了37个世界数据库基地，3000多名员工专门从事数据库的加工，数据库基地是企业高度机密场所和核心部门。目前美国这些大型信用服务公司都有自己强大的商业数据库，能提供几种到十几种信用评级或调查咨询报告，满足不同的需求者。四是在实践中创造了行业标准和操作规程，形成了技术创新获得的垄断利润。这些行业标准，观在正被世界各国信用服务行业所效仿。在某种意义上说，美国信用服务企业的征信标准，就是世界标准，信用服务企业也因此获得了大量利润。
我国目前还属于非征信国家，最主要的原因是还没有培育出市场化程度比较高的信用服务企业主体。1997年人民银行批准了9家信用评级公司，才掀开了信用评级的始页。2000年7月，上海率先在全国实行个人信用联合征信制度，并采取政府组建公司运营，才开始有了消费者信用服务公司。这些信用服务企业与美国相比，一是发展历史短，市场成熟度比较差；二是与政府关系密切，其独立性、中立性还没有充分体现；三是大规模的商业数据库尚未形成，客户群体还比较小；四是消费者征信还停留在上海这一特定的区域内，无法全面、全程、准确记录信用信息；五是信用产品的生产能力还比较低，产品单一，服务水平还有很大差距。要尽快建立符合市场经济要求的信用体系，既不可能经历美国那样漫长的市场充分竞争的过程，靠优胜劣汰决定企业去留；又不可能让信用企业在没有明确的法律规定下完全摆脱政府的干预；也不能让市场出现由于信用服务企业的无序竞争，造成信用产品的混乱和无信，这是目前加快建立中国信用体系的最大难题。
4.对失信者的惩戒制度不同
对失信者的惩戒是美国信用制度的重要组成部分。美国建立失信惩戒机制主要围绕三方面发挥作用。
一是把交易双方失信者或经济生活中发生的失信行为，扩大为失信方与全社会的矛盾。信用服务公司认为，对失信者的惩戒只靠道德谴责力量是很微弱的。失信惩戒对失信行为的惩罚，不需要对失信者进行任何思想道德教育，法律支持信用服务公司向当事人的交易双方、授信人、雇主和政府机构有偿提供信用调查报告，让失信记录方便地在社会传播，把失信者对交易对方的失信转化为对全社会的失信。而且失信行为依照法律要保留多年，使失信者在一定期限内付出惨痛代价，如在破产记录保留的7—10年内，消费者个人不可能得到新的贷款。
二是对失信者进行经济处罚和劳动处罚。对各类失信行为的经济处罚和劳动处罚，都有明确的规定。如美国法律规定，未成年人不许买酒，也不许喝酒，而布什总统的两个15岁的女儿都爱酗酒，2001年5月詹娜在酒店使用别人的证件买酒被警察抓住，芭芭拉喝酒也被人指控，每人被罚款100美元，罚处在社区进行义务劳动，并强制参加戒酒治疗班。
三是司法配合。美国司法制度规定，对监狱行刑有多种替代方法，如缓刑、假释、家中监禁、电子监控、罚款、赔偿和社区服务等。在刑期的设计上，有多种短刑，三个月、五个月等，对失信严重行为能根据对应的法律进行量裁，该判三个月的判三个月，该判半年的判半年，使触犯法律的失信者留下蹲监狱的终生记忆。而且，美国还设立了少年法庭，对少年失信行为也不放过司法处理。
我国对失信者的惩戒机制还没有完全形成，失信者付出的代价不足以抵付所得到的实际利益和好处，很多失信者还相当自在地生活在社会上。造假者打一枪换一个地方，哪里都没有他们的信用记录可查；破产者搞败一个企业接着再注册另一个企业，没有对他们的任何限制；会计师、审计师、律师事务所出据假数据、假证据、假材料，承担的仅是有限责任，在一个地方露馅，换一个地方接着骗人，没有部门对他们的失信行为进行惩戒，直至使他们从行业退出；借钱不还、欠债有理更成了普遍现象。即使对比较严重的失信行为，也还没有形成有效的司法配合，法律规定的刑期大部分是一年、二年以上的长刑，短刑、社区矫正、罚款、家中监禁等处罚办法都没有使用，法律制裁的范畴对失信者甚至严重失信者都不发生作用。对失信者惩处不力，实际上对守法者是一种侵犯，改变信用沦丧的办法，必须从根本上形成对失信者的惩戒机制。
二、对加快建立我国信用体系的建议
借鉴美国建立信用体制的经验和做法，要加快建立我国的信用体系，必须从以下几个方面入手：
1.加快立法。目前我国在信用方面的法律法规还基本上处于空白状态，要把信用体系建立起来，最急迫的是抓紧建立与之相适应的法律法规体系。立法的核心应突出界定好三个关系：
一是界定好政府行政公开与保护国家经济安全的界限。建议把：“原则上所有政府信息都要公开，不公开即保密是例外；政府信息具有公共产品的性质，一切人可以平等地获得信息；政府对拒绝提供的信息负有举证责任，必须提供拒绝的理由；政府机关拒绝提供信息时，申请人可以向法院请求司法救济”等立法原则写入法律。并且明确国家秘密的范畴，国家秘密不能实行信息公开。划清这个界限，不仅是建立信用体系的要求，也是我国建立符合世贸组织规则要求的政府管理体制的要求，因此是当前最重要的立法。
二是界定奸商业秘密与公开信用信息的界限。
三是界定好消费者个人隐私与公开信用信息的界限。这是立法的难点和重点，没有这方面的立法，就无法进行消费者信用调查评价工作，消费者信用评价体系建立不起来，消费信贷，信用销售就无法扩大规模。
一方面是建立信用体系的紧迫性，一方面是信用体系缺乏法律基础，这就对我国的立法程序提出了重大挑战。建议在信用立法上要特事特办，分清轻重缓急，在近一二年内首先出台《信用信息公开法》、《商业秘密法》、《隐私权法》、《消费信用保护法》、《商用信用报告法》和《个人破产法》，抓紧修改《统计法》、《档案法》、《商业银行法》、《公司法》、《反不正当竞争法》和《破产法》，其他相关法律法规也应着手制定。
2.加快培育信用市场主体。这是我国能否尽快建立信用体系的关键。我国不可能经历美国那样长期市场竞争的过程，也不可能一下子培育出像穆迪、邓白氏这样超大规模的信用服务企业。但我国毕竟已经迈出了探索的步子，一批信用服务企业逐步走向了市场。要使我国尽快形成有竞争力的信用市场主体，还有大量工作要做。根据我国的实际情况，按照市场经济的要求，建议采取三种模式：
一是积极培育与国际接轨的大型信用评级公司。对已经取得信用评级资格、积累了一定经验、有良好信用的评级公司，为他们加快发展创造更好的条件。政府有关部门的信用信息可以首先对这些企业开放，同时给予信贷、税收等方面的优惠政策，帮助这些企业建立信息加工处理能力较强的商用数据库，提高信用评级企业的国际竞争力。
二是抓紧建立消费者信用评级服务企业。可以采取上海市的做法，政府引导推动，委托公司经营，条件成熟后企业与政府完全分离，实行市场化、商业比运作。我认为，鉴于我国还没有建立保护消费者隐私的法律，目前消费者信用服务企业的市场准入的门槛应比较高，每个省不宜超过2家，经过几年的发展，全国大型消费者信用服务公司不应超过10家。
三是加快建立企业信用调查评级公司。这是整顿和规范市场经济秩序的关键环节。建议从整合行政资源入手，把工商、税务、质检、海关、贸易、交通、银行、证券、保险、公安、法院、质检、药监、环保等方面有关企业信用的信息和数据作为重要信用资源，国家投资建立数据库，把各方面的数据集中起来，以此作为信用体系的基础设施建设。同时，按照建立信用服务企业的市场准入要求，加快培育从事企业信用调查评级服务的公司，条件成熟后有偿向公司转让数据库或数据资料。
在发展我国信用服务企业的同时，也要注重引进先进的经营理念、先进的评级技术和专门人才。对国外著名信用服务企业的开放应采取三种方式：一种是在中国已经开展业务的企业，在开放数据和信息等方面应与国内信用服务公司一视同仁，鼓励他们在中国创业；二是对准备进入中国市场的大型评级公司，可以逐步开放信用服务市场，鼓励中国信用服务企业与他们合资、合作，积极引进这些公司成熟的评级技术和先进的经营理念；三是对消费者信用服务企业，暂时还不具备外资进入的市场条件，建议由中国自己的企业做，但应参照发达市场经济国家的做法。
3.加快建立对失信者的惩戒机制。一是实行市场退出制度。首先建立对从事信用服务企业的惩戒机制。要明确行业规则，提高行业自律能力。对那些不遵守行业操守、自身就不守信用的企业，出现失信行为要承担无限责任，决不能把信用服务搞乱。二是要明确对失信者惩戒的政府主管部门。建议参照美国的做法，对失信惩戒的政府主管部门分两类，一类是金融系统的主管部门；一类是非金融系统的主管部门。三是建立与失信惩戒相适应的司法配合体系。如社区义务劳动、社区矫正、罚款、监狱各类短刑等，使失信者付出各种形式足以抵补社会危害的代价。
4.加快引导和培育市场对信用产品的需求。这是建立现代信用体系的市场基础，引导需求、创造需求是十分紧迫的任务。一是参照美国的做法，政府立法、行业组织确立行规来引导全社会对信用评级的需求。目前除了对发行企业债券有评级要求外，还没有对信用评级做出明确规定，创造信用需求的市场环境，首先要创造法律条件，使信用评级结果的运用成为经济活动中必不可少的环节。二是要加大对市场经济条件下信用制度的普及教育。我国尽管对建立信用体系很重视，但目前很多人对信用问题的基本概念和内涵还搞不清楚，甚至很多政府主管部门也都不甚了了，如果不从根本上搞清楚这个问题，极有可能把这项工作引向歧途。建议在高等学校开设信用服务专业，政府和企业加大培训的力度，党政干部特别是领导干部首先要了解这方面的基础知识。
——《信用中国网》 | |
| |
|
|
|
|
